程多威：最大化释放青藏高原国家战略、政策与法律协同效应

针对特定区域或流域专门立法，是当前生态环境保护立法的趋势。中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员程多威近日接受本报记者专访时强调，将党中央关于青藏高原生态环境保护和可持续发展的决策部署转化为一整套法律目标、法律原则、法律制度，构成起青藏高原生态保护律规范体系，《青藏高原生态保护法》的出台和实施将最大化释放国家战略、政策与法律的协同效应。

记者：《青藏高原生态保护法》属于区域性生态环境保护立法。制定《青藏高原生态保护法》的重要意义是什么？可为未来制定区域性生态环境保护立法提供哪些借鉴意义？

程多威： 当前，我国已基本形成“1+N+4”的生态环保法律体系。其中，“4”是针对特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护进行的专门立法，《青藏高原生态保护法》就是这类新型生态环保立法的典型代表。制定《青藏高原生态保护法》的重要意义，一方面在于将党中央关于青藏高原生态环境保护和可持续发展的决策部署有效转化为一整套法律目标、法律原则、法律制度构成的青藏高原生态保护法律规范体系，最大化释放国家战略、政策与法律的协同效应；另一方面在于立足建设国家生态文明高地，聚焦青藏高原生态保护面临的主要矛盾、特殊问题、突出特点，坚持生态保护第一，统筹推进山水林田湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理和一体化保护修复，强化生态风险防控与积极应对气候变化，为青藏高原生态保护和可持续发展提供切实管用的法制保障。接下来，应当从加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系等方面，努力推动本法从纸面走向现实，成为雪域高原真正的“保护神”。

《青藏高原生态保护法》的一项重要借鉴价值在于做好“加减法”，提高法律规范的针对性、有效性。具体看来：其一，从区域生态环保与绿色发展的现实需求出发，增补新制度新措施，填补法律缺失或空白；其二，对既有立法之间存在的交叉重叠或矛盾冲突，在区域层面进行有效衔接、整合、优化乃至必要的突破；其三，对现有立法已经明确且行之有效的事项，尽量不作重复规定，确有必要的作出衔接性规定；其四，对尚需在实践中探索的事项，可依法作出授权，并鼓励地方先行先试。以此，织牢织密法律规范体系之网，推动区域生态环境保护的良法善治。

记者：  青藏高原雪山冰川冻土，具有特殊的保护价值，这部法提出加强青藏高原生态保护修复和生态风险防控等规定，对适应延缓全球变暖将有哪些重大意义？

程多威：我国将持续巩固提升碳汇能力作为推动实现碳达峰碳中和目标的一项重要举措。青藏高原有着“地球第三极”“亚洲水塔”“世界第三级”等美誉，其水资源、气候环境等要素变化将直接影响占全球人口三分之一的东亚和南亚地区人民的福祉，对维护世界生态安全具有不可替代的作用。基于此，《青藏高原生态保护法》明确提出国家统筹青藏高原生态安全布局，实施重要生态系统保护修复重大工程，优化以水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等为主要生态功能的青藏高原生态安全屏障体系。这为进一步释放和发挥青藏高原在适应延缓气候变化进程中的作用奠定了总的法律基调。

本法还重点突出了两个方面的制度安排。一是雪山冰川冻土保护制度。青藏高原是世界山地冰川最发育的地区和亚洲多条重要江河的源头区，青藏高原的雪山冰川冻土因而具有十分突出的保护价值。为此本法针对雪山冰川冻土进一步明确了加强监测预警和风险评估、划入生态保护红线和实施封禁保护、划定保护区域范围和严格审批重大工程项目、开展与周边生态系统协同保护等措施。二是气候变化影响监测和风险预警制度。青藏高原是全球气候变化的关键区、敏感区，通过建立健全气候变化对生态系统、气候系统、水资源、珍贵濒危或者特有野生动植物、雪山冰川冻土和自然灾害影响和演变的预测评估体系，有利于加强自然生态系统乃至经济社会系统的风险识别与管理，以采取切实有效的调整适应行动，降低气候变化的不利影响，保障青藏高原生态安全。

记者： 青藏高原生物多样性具有重要地位，《青藏高原生态保护法》对生物多样性保护作了哪些规定？

程多威：2020年联合国生物多样性大会(第一阶段)高级别会议通过的“昆明宣言”旗帜鲜明地提出：积极完善全球环境法律框架，加强国家层面的环境法及其执法力度，以保护生物多样性并打击其非法利用，在采取行动保护生物多样性时尊重、保护和促进人权义务。生物多样性法制历来是我国生态环保立法中较为薄弱的领域，《青藏高原生态保护法》针对生物多样性三大维度作出的一系列创新性规定，无疑具有十分重要的示范价值。

在生态系统多样性保护方面，本法坚持山水林田湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理，规定国家加强对青藏高原森林、高寒草甸、草原、河流、湖泊、湿地、雪山冰川、高原冻土、荒漠、泉域等生态系统的保护，巩固提升三江源草原草甸湿地生态功能区的水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等生态功能，并对青藏高原雪山冰川冻土、江河湖泊、高寒草甸草原、天然林、湿地等生态系统的一体化保护修复措施作出了明确规定。

在物种多样性保护方面，本法规定在青藏高原珍贵濒危或者特有野生动植物天然集中分布区和重要栖息地等区域，依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地，同时要求开展野生动植物物种调查，完善相关名录制度，加强野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道和野生植物原生境保护，对野牦牛、藏羚、普氏原羚、雪豹、大熊猫、高黎贡白眉长臂猿、黑颈鹤、川陕哲罗鲑、骨唇黄河鱼、黑斑原鮡、扁吻鱼、尖裸鲤和大花红景天、西藏杓兰、雪兔子等青藏高原珍贵濒危或者特有野生动植物物种实行重点保护，加强物种的救护和迁地保护。

在基因多样性保护方面，本法规定加强对青藏高原种质资源的保护和管理，组织开展种质资源调查与收集，完善相关资源保护设施和数据库。统筹推进区域外来入侵物种防控，实行外来物种引入审批管理，强化入侵物种口岸防控，加强外来入侵物种调查、监测、预警、控制、评估、清除、生态修复等工作。

记者：《青藏高原生态保护法》围绕构建青藏高原生态安全格局，优化生态安全屏障体系，规定了青藏高原国土空间利用和国土空间用途管制、生态环境分区管控方案和生态环境准入清单、自然保护地体系建设、资源开发准入等制度措施。以立法方式做出规制，将对青藏高原生态保护起到哪些积极作用？

程多威：国土空间和自然保护地法治同样是生态环保立法中的短板弱项，但也是最具生机活力的领域之一。当前，国土空间规划法、国土空间开发保护法、国家公园法、自然保护地法等法律正处在相应的立法进程中。《青藏高原生态保护法》以提升生态系统质量和多样性、稳定性、持续性，增强生态产品供给能力和生态系统服务功能，建设国家生态安全屏障战略地为重要目标，确立了国土空间规划、国土空间用途管制、生态环境分区管控、自然保护地特殊保护等一系列制度措施的法律地位和规范要求，有助于在青藏高原资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为青藏高原可持续发展和地方治理创新预留充足的法律空间。本法在空间治理方面确立的法律理念、制度逻辑和规范体系将为相关立法实践提供十分有益的经验借鉴。

记者：一些旅游、山地户外运动为青藏高原带来了负面生态环境影响，《青藏高原生态保护法》做出了哪些规定遏制破坏生态环境的违法行为？

程多威：《青藏高原生态保护法》提出生态保护第一，但不是一味就保护谈保护，而是坚持在发展中强保护，在保护中求发展，很好地贯彻了经济社会发展与生态环境保护相协调的原则，有力推动了青藏高原经济社会的可持续发展。

青藏高原具有十分丰富且独具特色的自然和人文旅游资源。《青藏高原生态保护法》从多个视角对旅游业和旅游活动进行了有效规范。一方面，从行政机关的视角看，本法要求青藏高原产业结构和布局应当与青藏高原生态系统和资源环境承载能力相适应。国务院有关部门和青藏高原县级以上地方人民政府应当按照国土空间规划要求，调整产业结构，优化生产力布局，优先发展资源节约型、环境友好型产业，适度发展生态旅游、特色文化、特色农牧业、民族特色手工业等区域特色生态产业，建立健全绿色、低碳、循环经济体系。针对生态旅游，本法还就尊重和维护当地传统文化和习俗、科学开发设计产品路线等方面作出了明确规定。此外，法律还要求国家健全生态产品经营开发机制，鼓励青藏高原特色生态产品区域公用品牌创建，形成多元化的生态产品价值实现路径。这也为青藏高原旅游业的进一步发展创造了广阔的法律空间。

另一方面，从旅游者的视角看，本法规定应当遵守安全规定和文明行为规范，符合区域生态旅游、山地户外运动等管控和规范要求；禁止破坏自然景观和草原植被、猎捕和采集野生动植物，并对随意倾倒、抛撒生活垃圾行为明确了相应的罚则。值得注意的是，若旅游活动的组织者、参与者违反本法相关规定，构成违反治安管理行为的，应当由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任；造成人身、财产损害与生态环境损害的，应当依法承担民事侵权责任和生态环境损害赔偿责任。